Quello degli appalti pubblici è un argomento che si presenta con tante analogie con quello della burocrazia, esageratamente presente nelle strutture pubbliche.
Questi due argomenti di conversazione, sistematicamente, sono usati dai parlamentari e dai rappresentanti dei governi in carica per cercare di attrarre simpatie politiche di consenso. Ma, la gente, oramai abituata ai ricorsi storici, raramente si lascia condizionare dai richiami che, anche in questo periodo, sono riportati dai media.
Appalti pubblici.
E' dai tempi della famosa prima legge Merloni (Sì, il tizio che faceva elettrodomestici) che si fanno e si disfano, periodicamente, le norme sugli appalti pubblici, con l'obiettivo, sempre dichiarato, di abbattere la corruzione - che si dice dilagante - favorire la concorrenza e, quindi, ridurre i costi e migliorare il livello qualitativo delle opere da realizzare.
La pubblicazione di infinite nuove normative, implicitamente, dimostra, in modo evidente, il mancato raggiungimento degli obiettivi prefissati dal legislatore.
In sintesi:
1)- Corruzione. La corruzione nell'ambito degli appalti pubblici, come si evince anche dalla lettura dei titoli dei giornali, è stata tutt'altro che debellata.
2)- Concorrenza. La concorrenza fra le imprese, per una serie di motivazioni, è tutt'altro che assicurata. Anzi, il sistema vigente non fa altro che agevolare gli approcci tra le imprese; con la conseguente attenuazione della concorrenza imprenditoriale.
3)- Qualità. Molti soggetti (Non certamente addetti ai lavori) hanno, proditoriamente sostenuto che le nuove norme avrebbero portato una riduzione dei costi e un innalzamento del livello qualitativo delle opere. Anche tale obiettivo non risulta, in alcun modo, realizzato. E' sotto gli occhi di tutti l'abbassamento del livello qualitativo delle opere pubbliche (E, in parte anche private) che vengono realizzate. E, naturalmente, una riduzione del livello qualitativo delle opere realizzate comporta una forte riduzione della vita dell'opera e un forte incremento dei costi di manutenzione, per mantenere la funzionalità della struttura.
Il problema principale, nell'ambito degli appalti pubblici, è quello che vede preposte alla legiferazione del settore persone che, in sostanza, non conoscono questo argomento. Con la conseguenza che si sostengono, o si introducono, norme che, alla conclusione dei fatti, portano verso risultati opposti rispetto a quelli prefissati.
L'argomento è particolarmente complesso e la sede, forse, non è quella ideale per un esame approfondito, ma questi elementi non impediscono la possibilità di toccare alcuni dei vari argomenti che, a parere del sottoscritto, andrebbero attentamente rivisti o eliminati e che di seguito sono toccati.
a)- Massimo ribasso negli appalti.
L'aggiudicazione degli appalti di opere pubbliche, fatta col sistema del massimo ribasso è totalmente errata. Senza alcun dubbio tale percorso è dannoso per le imprese serie e, ancor di più, per le pubbliche amministrazioni.
Vedere appalti di piccola o media grandezza aggiudicati con ribassi prossimi o superiori al 50% senza alcuna reazione di rigetto da parte delle stazioni appaltanti, francamente, fa venire i brividi a tutti coloro che svolgono, con passione, attività professionale nel settore.
Né può essere considerato intelligente il meccanismo, un poco perverso, che è stato introdotto con la separazione e la successiva esclusione dal costo complessivo dell'opera in appalto del costo per il personale e per le opere di sicurezza. La procedura introdotta, in sostanza, per attenuare i ribassi offerti dalle imprese, di solito spropositati, con l'abbassamento dell'importo totale dei lavori, soggetto a ribasso d'asta, tende al contenimento dell'effetto scontistico. Ma, a mio parere, questo è un argomento che riguarda l'impresa, non la stazione appaltante. L'impresa deve saper dosare il ribasso o l'incremento offerto in funzione delle proprie disponibilità e della propria organizzazione. Quindi, a mio parere, tale scissione dei lavori soggetti a ribasso da quelli non soggetti a ribasso è priva di fondamento logico e, in quanto tale andrebbe eliminata. Con la conseguente riduzione dell'iter burocratico.
b)- Scelta delle imprese.
Il meccanismo di scelta delle imprese rappresenta il punto dolente degli appalti pubblici. E' evidente che il meccanismo di scelta dell'impresa che dovrà eseguire i lavori è farraginoso, contorto e non certo cristallino. Il meccanismo "urbe et orbi" vigente sembra creato apposta per agevolare le ditte che pensano a tutto meno che a come fare bene i lavori. Lavori che, quasi sempre, vanno a finire nelle mani di subappaltatori dei subappaltatori, non sempre ufficializzati. Se non peggio. Allora, che fare? Intanto, non ha senso mantenere le stesse procedure di aggiudicazione per tutti gli appalti. Il tipo di metodo per l'aggiudicazione delle opere dovrebbe essere legato all'importo dei lavori. Senza alcuna distinzione fra lavori soggetti e non soggetti a ribasso a ribasso d'asta. Escludendo dallo scomputo anche i cosiddetti lavori necessari per la sicurezza dei lavoratori. Come se fosse possibile ipotizzare di dover fare delle opere senza la sicurezza degli stessi operai. Ogni impresa deve potersi esprimere sulla spesa totale necessaria per la realizzazione dell'opera prevista includendo ogni onere pertinente.
Gli affidamenti delle opere dovrebbero seguire diversi scaglioni d'importo.
-Prima fascia: Lavori fino ad € 50.000,00. Aggiudicazione semplice a livello locale senza particolari procedure per affidamento diretto o per sorteggio della Stazione Appaltante, fra gli artigiani di prossimità. Con vincoli ben specifici che impediscono nuove aggiudicazioni di lavori prima del completamento di quelli affidati.
-Seconda fascia: Lavori fino ad € 300.000,00. Aggiudicazione con gara limitata all'ambito comprensoriale, anche per evitare meccanismi di subappalto. Con limite ben preciso delle gare che possono essere affidate in caso di prima aggiudicazione. Bisogna evitare di avere, come succede adesso, piccole imprese artigiane o con due o tre dipendenti aggiudicatarie di circa dieci diversi appalti di importo complessivo di circa € 10,00 mln. Queste ditte difficilmente porteranno a compimento tutti i contratti e i lavori che riusciranno a portare a termine saranno di pessima qualità.
-Terza fascia: Lavori fino ad € 3.000.000,00. Aggiudicazione senza alcun limite d'importo e di caratterizzazione. Con la possibilità di realizzare specifiche opere ricorrendo ad imprese artigiane o di peculiare specializzazione. Con responsabilità, in solido, per le opere eseguite.
c)- Subappalti.
Non esistono le imprese attrezzate per fare la totalità dei lavori possibili. Non c'è niente di male a far ricorso al subappalto pubblico, lecito, autorizzato, per l'esecuzione di specifiche lavorazioni. La cosa più importante è che il subappaltatore non diventi, di fatto, aggiudicatario. Con limiti ben specifici per le attività in prima fascia.
d)- Affidamenti per progetto e direzione lavori.
La scelta del progettista e del direttore dei lavori è un altro punto dolente. Tempo fa le stazioni appaltanti avevano discreti margini di manovra per la scelta dei professionisti. Scelta del tutto autonoma e legale. Libera da vincoli. Le stazioni appaltanti, spesso, affidavano le opere più semplici ai professionisti meno preparati, mentre per le opere più importanti dirigevano gli incarichi verso i professionisti più bravi. La scarsa considerazione dell'importanza della cosa pubblica ha portato diffusi fenomeni di corruzione e la conseguente rimodulazione del sistema di aggiudicazione. Rimodulazione che ha portato alla esasperazione del sistema di aggiudicazione che non pone limiti al buon senso e al ribasso sulle competenze previste. Come per le imprese i professionisti son caduti nella trappola del massimo ribasso che ha portato alla aggiudicazione di incarichi con ribassi anche superiori al 60% della somma prevista. Come dire che il professionista per eseguire il lavoro professionale chiede un compenso inferiore al costo necessario per detta esecuzione. E' evidente che qualcosa non va nel verso giusto. E davanti a certe contestazioni alcuni rappresentanti delle stazioni appaltanti si nascondono dietro il fatto, che non è in realtà tale, del risparmio economico a favore della stazione. Invano ho cercato di spiegare a costoro che realizzare delle opere pubbliche è cosa diversa che andare al supermercato ove fare la spesa. Il risparmio ottenuto col forte ribasso d'asta sui lavori è solo effimero stanti i maggiori costi per le attività manutentive che saranno, tra l'altro, di molto più costose di quelle canoniche. Minore costo delle competenze professionali significa minore qualità, minore dettaglio tecnico esecutivo, minore presenza in cantiere. In una parola, minore qualità d'esecuzione.
e)- Sicurezza.
La sicurezza dei cantieri è un qualcosa che, di norma, in ogni dove, è di esclusiva competenza dell'impresa. In Italia le Stazioni Appaltanti si sono appropriate di questo argomento pensando di risolvere il problema degli incidenti, anche mortali, nei cantieri. Naturalmente tale risultato non è stato raggiunto. E difficilmente lo sarà se persisteranno le scelte fatte, e rifatte peggiorandole, con le norme sugli appalti pubblici.
La sicurezza è e dovrebbe tornare ad essere di esclusiva competenza dell'impresa, ferme restando le responsabilità specifiche facenti capo ad essa. In fase di gara o di affidamento l'impresa ha il compito di tener conto di quelli che saranno gli oneri che dovrà affrontare per garantire la sicurezza fisica del lavoratori.
f)- Revisione prezzi.
Quello della revisione dei prezzi contrattuali, negli anni passati, è stato un argomento dolente, sul quale molti ci hanno speculato per interessi specifici, pur non conoscendo bene il significato intrinseco in queste due parole. La revisione dei prezzi è un concetto esterno all'attività d'impresa ed è dovuto a fattori di macroeconomia che riguardano il singolo stato e, spesso, tanti stati.
In sintesi, l'impresa fornisce alla stazione appaltante l'offerta economica, per la realizzazione di un'opera, sulla scorta dei prezzi unitari dei materiali previsti per la sua realizzazione. Materiali che, spesso, sono provenienti dall'estero e sono condizionati dalla legge del mercato, della domanda e dell'offerta e dalle materie prime. Ora se, dopo la presentazione dell'offerta, i prezzi aumentano vertiginosamente, come è successo recentemente in seguito alla crisi economica energetica internazionale, è giusto che all'impresa venga riconosciuto un giusto compenso per detti sopraggiunti incrementi imprevisti e imprevedibili. Di norma gli incrementi fino al 10% del valore noto al momento dell'offerta restano a carico dell'impresa nell'ambito dell'alea di rischio. La percentuale ulteriore, oltre quel 10% assorbito dall'alea di rischio deve essere riconosciuto all'impresa, come un di più rispetto al previsto.
La normativa sugli appalti pubblici aveva soppresso, esplicitamente, tale possibilità. Ma, in seguito alla recente crisi economica, con i prezzi delle materie prime schizzati alle stelle, in ogni dove sono emerse situazioni di collasso per tutte le imprese che si son trovate nell'impossibilità di eseguire i lavori previsti stanti incrementi unitari anche superiori al 100%. Davanti alla miriade di cantieri chiusi il nostro Paese è stato costretto a rivedere la normativa reintroducendo la tanto deprecata procedura della revisione dei prezzi. Con il legislatore che si è preoccupato, essenzialmente, di reintrodurre il concetto tecnico, ma senza definirlo col suo nome e cognome. Forse per pudore nei confronti di qualche mente benpensante.
g)- Pagamenti SAL.
Nel nostro paese ogni qualvolta si tratta di effettuare i pagamenti parziali o totali dei lavori eseguiti (SAL) e delle competenze professionali maturate si innescano meccanismi diabolici. Meccanismi spesso esondanti nell'ambito del codice penale. Non ci vuol molto a capire che se un burocrate tiene bloccato il pagamento di un SAL o quello di una rata di competenze professionali è perché per colpa o per dolo si vuole impedire il pagamento del dovuto. E che tale attività spesso porta allo strangolamento dell'attività d'impresa e in minor conto del professionista. Impresa e professionista che per poter andare avanti sono costretti a ricorrere alla liquidità delle banche. Banche che prestano soldi non per beneficienza, ma per interesse. E così, essi, sono costretti, per andare avanti, a ricorrere, come prima detto, al finanziamento parziale dell'opera. Ma i burocrati che non pagano in tempo reale il dovuto lo fanno per dare un vantaggio agli istituti di credito? No di certo. Lo fanno per altri argomenti non certamente molto reconditi. E, allora, che fare? Che fare, specialmente quando la catena dei burocrati è unita e lunga come una processionaria?
La cosa più bella che mi è capitata nell'attività professionale, oramai lunga, è stata quella di informare i burocrati, di una cittadina del terzo mondo, di aver ottenuto la liquidazione di competenze dovute dopo tre giorni dalla emissione della fattura, contro i cinque e dieci mesi di attesa per il pagamento di analoghe competenze presso il loro ufficio. Dirigenti e amministratori, se competenti ed onesti, dovrebbero attivarsi per evitare l'incancrenirsi del malcostume diffuso a molti livelli.
Questo è un problema non risolto. E la sua soluzione non sembra interessare a nessuno. Neppure alla magistratura, se non rammento male i tanti tentativi di denuncia fatti da imprese esasperate.
h)- Perizie di variante con o senza aumento di spesa.
Le perizie di variante rappresentano la formalizzazione tecnico-economica di alcuni lavori, imprevisti e imprevedibili, emersi durante lo sviluppo delle opere. Le perizie sono viste come opere del malaffare, ma se non sono presenti ipotesi di malcostume, non c'è niente di male a redigere questo documento contrattuale aggiuntivo al contratto di base.
i)- Scelta e funzioni del RUP.
In ogni appalto pubblico ci sono delle figure di estrema importanza per il perfetto raggiungimento degli obiettivi del progetto. La loro presenza è essenziale durante tutto lo sviluppo dell'opera. Tali figure sono: Committente (Stazione appaltante); Direttore dei lavori; Impresa; Responsabile Unico del Procedimento (Ex Ingegnere Capo). Il RUP è sempre stata una figura di estrema importanza, per la conoscenza della tecnica e della norma. E per l'autorità derivante dall'esperienza oltre dal merito. Ebbene in quest'ultimo ventennio quella del RUP è stata ridicolizzata fino a diventare di scarso interesse, tanto da veder nominato RUP anche un soggetto politico (Sindaco), o amministrativo (Ragioniere) o altro. Tanti RUP oggi giorno sono meno che uno zero eppure sono lì ad occupare una funzione senza conoscere, in alcun modo, il fine e il percorso. Tale circostanza porta i pochi conoscitori del Codice sugli appalti pubblici a dover ascoltare considerazioni che non stanno né in cielo né in terra. Con una profonda mescolanza di sacro con profano. Con scarse possibilità di uscita indenne, senza ossa rotte, da parte di un povero Direttore dei lavori, magari stagionato con anni e anni di vita di cantiere, da confronti dialettici pseudo tecnici e che di tecnico non hanno un accidente. Con il rischio di dover spiegare il significato tra polizza provvisoria e polizza definitiva in una gara d'appalto. Indipendentemente dalle critiche che si potrebbero fare su tale meccanismo perverso introdotto, a totale beneficio delle compagnie assicurative, dalla norma sugli appalti pubblici di lavori. E precisando che tale norma sui lavori non è estendibile, ipso facto, alle attività professionali collegate.
Non è possibile accettare che a capo di una figura di primaria importanza, come quella dell'ex Ingegnere Capo ci sia un cretino o peggio ancora un lestofante!
l)- Determinazioni nei contenziosi.
Le ultime normative sui lavori pubblici, anche per le argomentazioni sopra sinteticamente riportate hanno fanno crescere esponenzialmente i contenziosi tra imprese e stazioni appaltanti. In tali contenziosi si innescano gli avvocati e, quindi, la magistratura. Con tempi e costi che sono cresciuti in modo vertiginoso.
Le imprese hanno il diritto di essere pagate per tutte le attività eseguite su indicazione della DL. Indipendentemente da qualsiasi altra considerazione. La legge vigente recita, nonostante contrastanti pronunciamenti di legge, sul fatto che i lavori non previsti in contratto non devono essere pagati. Ma nulla dice la legge quando le imprese cercano di opporsi, andando incontro a sonore bastonature, a tale circostanza e trovano la ferma opposizione della DL, della stazione appaltante e del RUP.
I contenziosi devono essere risolti in modo celere e franco indipendentemente dalla posizione occupata dal commissario di parte preposto per l'esame. Basterebbe mettere a capo del soggetto responsabile del contenzioso una personalità di alto prestigio professionale e di spiccata moralità per venirne a capo riconoscendo il dovuto alle imprese e ai professionisti.
m)- Norme. Burocrazia.
Le norme sui lavori pubblici sono di una lunghezza e di una noiosità infernale. Le norme dovrebbe essere poche, sintetiche, precise, nette. Prive di dubbi interpretativi.
I funzionari preposti nel settore dei lavori pubblici, come per i carabinieri nel secolo scorso, dovrebbero essere sovente trasferiti, e in caso di malcostume trasferiti ad altro incarico.
Ma tutto ciò, nel mio amato Paese, è solo un Sogno. Il Sogno del primo giorno di Primavera.
